Il sito del Partito Democratico di Bologna

"Riprogettare il welfare locale. Diffondiamo le buone pratiche, promuoviamo l'innovazione": la relazione introduttiva della responsabile Welfare e Sanità del PD di Bologna alla riunione aperta della Direzione del Partito svoltasi lunedì 5 dicembre 2011, dedicata al tema dei servizi sociali e sanitari sul nostro territorio e delle politiche di welfare da realizzare per far fronte all'attuale crisi economica

L’evoluzione del contesto economico e politico locale

Riprendiamo la riflessione della primavera scorsa sullo sviluppo delle politiche per la salute e il benessere sociale, facendo il punto sull’evoluzione del contesto economico e politico in questi mesi, sulle azioni più significative che si sono avviate e anche su ciò che ancora tarda a prendere forma, lungo la strada, obbligata, dell’innovazione del nostro sistema di protezione sociale.

L’aggravarsi della crisi economica ci obbliga a prendere in considerazione i principali fattori che influiscono sul bisogno sociale e in particolare le emergenze e le nuove opportunità che interessano i sistemi dell’assistenza, della sanità, dell’istruzione, della formazione e del lavoro.

Gli ultimi dati sulla disoccupazione nella Provincia di Bologna sono allarmanti: 70.000 disoccupati, con una crescita del 70% in 5 anni. Nella fascia di età dai 15 ai 34 anni l’aumento dei disoccupati è stato del 40% e delle 106.000 assunzioni effettuate nei primi sei mesi dell’anno in corso solo il 16% sono a tempo indeterminato. È evidente quanto urgenti siano politiche nazionali di riforma del mercato del lavoro e degli ammortizzatori sociali, oltre che politiche volte a facilitare la creazione di posti di lavoro di qualità e stabili.

La nostra Regione, nel confronto con le parti sociali, ha posto questa questione come una priorità nella difficile composizione del bilancio regionale 2012. Si è impegnata a destinare risorse per sostenere la formazione nell’apprendistato e la trasformazione dei contratti precari in contratti ordinari, con azioni premianti nei confronti delle imprese. Questo intervento si aggiunge alla legge regionale n. 5, del 30 giugno scorso, di riforma del sistema di istruzione e formazione professionale, che già in questo primo anno di avvio ha portato ad un aumento di iscrizioni verso il sistema della formazione professionale, in netta controtendenza rispetto al trend nazionale. La nuova economia consente spazi ed opportunità di sviluppo del lavoro autonomo ed imprenditoriale che debbono trovare percorsi di accompagnamento e adeguato sostegno. Altrettanto importanti sono i provvedimenti legislativi in discussione che, attraverso la cooperazione sociale, mirano a promuovere occupazione per i lavoratori più fragili.

La perdita del lavoro e, quindi, di reddito ha spesso come conseguenza immediata l’impossibilità di sostenere il canone di affitto. I dati sugli sfratti nella nostra regione (1 famiglia sfrattata ogni 275) ci collocano fra le otto regioni che presentano la situazione più grave a livello nazionale. Degli oltre 7000 sfratti emessi nel 2010 in Emilia-Romagna più della metà si concentrano nelle province di Bologna, Modena, Reggio e gli sfratti per morosità rappresentano oltre la metà del totale. Tra il 2001 e il 2010, gli sfratti emessi ogni anno nella provincia di Bologna sono passati da 779 a 1718 (+120%), con un aumento delle morosità del 220%. Nel solo Comune di Bologna gli iscritti alle graduatorie per l’assegnazione di alloggi pubblici sono oltre 9.000 e sempre di più si tratta di cittadini e famiglie che non sono in grado di sostenere canoni di mercato.

La Regione ha predisposto un progetto di legge che modificherà la legge regionale n. 24/2001 “Disciplina dell’intervento pubblico nel settore abitativo”, per un migliore e più equo utilizzo del patrimonio pubblico. È necessario affiancare a questa iniziativa azioni straordinarie, in grado di allargare il mercato dell’affitto a prezzi calmierati, incrementare il patrimonio di edilizia residenziale pubblica, sostenere le famiglie colpite da sfratto.

Poiché il fondo nazionale per l’affitto è stato praticamente azzerato, occorre che le insufficienti risorse della Regione e degli Enti locali si concentrino sulle situazioni di maggior bisogno. La Regione ha previsto, nel bilancio 2012, uno stanziamento di 3 milioni di euro per l’emergenza sfratti, contribuendo ad attuare il “protocollo d’intesa contro gli sfratti”, insieme alla Provincia e al Comune di Bologna, unitamente alle fondazioni bancarie. Il protocollo fornisce sostegno alle famiglie colpite da sfratto per morosità, con un contributo, in parte a fondo perduto e in parte sotto forma di prestito, finalizzato ad interrompere la procedura.

La concertazione fra Regione, Enti Locali, ACER e Fondazioni deve essere finalizzata a politiche che aumentino l’offerta di affitti a canoni contenuti, attraverso gli strumenti di regolazione urbanistica, il recupero, la riqualificazione e la messa a disposizione, prevedendo misure di garanzia per i proprietari, di alloggi sfitti.

La decisa iniziativa della nostra Regione e degli Enti locali di compensare i tagli dei finanziamenti nazionali alle politiche sociali, attuate dal governo, attraverso l’aumento degli stanziamenti finalizzati alla protezione sociale (finanziamenti per gli asili nido, fondo per la non-autosufficienza, fondo sociale straordinario) e anche attraverso l’innovazione della progettazione sociale contenuta nei Piani di zona, ha consentito di mantenere un’offerta di servizi tuttora elevata.

In controtendenza rispetto al panorama nazionale, la nostra Regione continua a perseguire l’obiettivo di assicurare un’offerta di servizi per la prima infanzia pari al 33% dei bambini tra 0 e 3 anni, obiettivo sancito dall’Unione europea con il Patto di Lisbona. La provincia di Bologna ha la percentuale più alta di nidi nella regione e in Italia, con un tasso di copertura del 38,4%.

Siamo riusciti finora a sviluppare azioni di contrasto delle emergenze sociali, legate ai fenomeni dell’invecchiamento della popolazione, dell’aumento della cronicità e della disabilità, dell’immigrazione e dell’aumento delle povertà. Lo stesso sistema sanitario regionale, da anni, fornisce ai cittadini della nostra regione prestazioni aggiuntive rispetto ai livelli essenziali di assistenza, previsti dalla legislazione nazionale, finanziandole con il bilancio regionale.

(le tabelle sulle risorse a disposizione, sulla spesa sociale in Emilia-Romagna e sui bilanci comunali nell'allegato a fondo pagina)

Il fondo nazionale per le politiche sociali ha registrato, dal 2008 al 2012, una riduzione di oltre l’80% dei trasferimenti alla nostra Regione, passando dai 68.312.248 euro del 2008 ai 12.643.750 del 2011. Si stima che il trasferimento statale per il 2012 sarà di soli 3.800.000 euro.

Il disegno di legge delega in materia assistenziale e fiscale, piuttosto che ridisegnare un sistema dove possano individuarsi diritti di cittadinanza esigibili, prefigura un welfare sempre più residuale, ripropone strumenti già sperimentati nella loro inefficacia, come la social card, e si pone l’obiettivo di risparmiare 24 miliardi di euro attraverso la riduzione delle detrazioni fiscali alle famiglie, se non si raggiungeranno gli obiettivi prefissati nella riforma delle prestazioni economiche erogate dall’INPS.

A ciò si aggiunga che al finanziamento del servizio sanitario regionale mancheranno, nel prossimo triennio, 1 miliardo e 400 milioni di euro.

Occorre considerare, inoltre, che la spesa per la protezione sociale, in Italia, pur essendo in linea con quella degli altri Paesi europei, in rapporto al PIL, è per quasi il 90% centralizzata e affidata alla gestione dell’INPS. Viene prevalentemente utilizzata per prestazioni economiche disorganiche e distribuite in maniera non equa in rapporto alla condizione economica dei beneficiari. Le Regioni e soprattutto i Comuni, che gestiscono il restante 10% della spesa, non hanno margini di manovra per sviluppare politiche sociali di rilevante impatto. Dobbiamo denunciare con forza che questa scelta non è conforme al dettato costituzionale.

La descrizione, pur sommaria, delle risorse disponibili ci fa ben comprendere quanto difficile sia, a fronte di un disinvestimento così drastico operato dal governo nazionale, garantire la tenuta del sistema, con le sole risorse locali.

Alcuni dati sull’utilizzo delle risorse nella nostra provincia e sul soddisfacimento della domanda debbono farci riflettere.

La quasi totalità dei Comuni della Provincia di Bologna impegna circa il 50% della spesa sociale per la tutela dell’infanzia e dell’adolescenza e, soprattutto, per i servizi educativi rivolti alla prima infanzia. Ciò nonostante, al 31 dicembre 2010, erano in lista di attesa per l’ammissione ai nidi circa 1.137 bambini.

La stessa distanza tra domanda e offerta si registra per le case residenze per gli anziani, con liste di attesa, in provincia, di complessive 3.181 persone, sempre al 31 dicembre 2010.

Molte famiglie si auto-organizzano, sostenendo spese per le rette delle strutture residenziali e per le assistenti familiari, ma senza un adeguato supporto nella scelta di prestazioni appropriate e nella difficile gestione delle risorse umane utilizzate a domicilio, spesso prive della qualificazione minima necessaria.

Una rilevazione delle richieste di aiuto da parte dei cittadini, effettuata nei 60 sportelli sociali della Provincia di Bologna, rivela in modo inequivocabile come la crisi occupazionale ed economica abbia messo in ginocchio migliaia di persone e famiglie, che si rivolgono ai Comuni prevalentemente per chiedere un aiuto economico. Nei primi sei mesi del 2011 sono state oltre 15.000 le richieste di aiuto economico presentate agli sportelli sociali: è un dato che va sommato alla domanda quotidianamente raccolta da parrocchie, associazioni e volontariato.

La perdita del lavoro si accompagna, per molte persone che non possiedono la casa, all’impossibilità di sostenere il canone d’affitto e spesso, quindi, alla perdita dell’alloggio. Per la sola città di Bologna le graduatorie di edilizia popolare e sociale registrano oggi 9.525 cittadini che hanno richiesto un alloggio pubblico.

Non dimentichiamo che ad alcune fasce di popolazione, come gli adolescenti, oggi si riservano le briciole dell’offerta di servizi.

L’impegno di innovazione delle politiche sociali

Le condizioni del contesto socio-economico nazionale e locale ci impongono di indirizzare le politiche sociali verso priorità precise e condivise, orientando in tal senso le risorse disponibili, umane e materiali, istituzionali e comunitarie e progettando interventi e servizi più appropriati, leggeri e flessibili.

Bisogna spostare l’attenzione da ciò che si deve tagliare per l’insufficienza delle risorse a cosa si vuole garantire ai cittadini, con le risorse date. La convergenza dell’azione istituzionale e dell’iniziativa degli attori sociali può consentire a tutti di agire in piena autonomia verso obiettivi comuni, nel rispetto di regole costruite assieme. La prospettiva delle risorse calanti e di una domanda sociale che cresce, non solo nella quantità della domanda ma anche nella qualità e nell’appropriatezza delle prestazioni, non può più essere arginata senza cambiamenti profondi che, partendo dall’analisi dei bisogni, ridefiniscano il sistema dell’offerta, che rischia di diventare sempre più iniquo e inefficace e in taluni casi selettivo e residuale.

(il grafico sui bisogni degli utenti a Bologna e provincia nell'allegato a fondo pagina)

È proprio in un sistema di welfare evoluto come il nostro e con un capitale sociale come quello della nostra comunità locale che si può meglio affrontare la sfida dell’innovazione.

Prima di tutto dobbiamo dare un’identità alle politiche sociali, che, troppo spesso, sono ridotte ad una funzione di supplenza delle carenze e inadeguatezze di altri ambiti di iniziativa istituzionale. L’identità può essere declinata nel modo seguente:
• le politiche sociali assumono, ai fini della programmazione, una visuale ampia, considerando le condizioni determinanti per la salute e il benessere sociale, presenti in tutti gli ambiti di intervento (economia e lavoro, urbanistica e ambiente, sicurezza, mobilità, cultura, sport e tempo libero, ecc);
• gli interventi sociali assumono ai fini dell’integrazione operativa una condizione di costante interazione con gli interventi sociali negli ambiti della sanità, dell’istruzione e del diritto allo studio, della casa, dell’occupazione;
• l’ambito specifico delle politiche e degli interventi sociali riguarda la tutela dei diritti sociali di cittadinanza, in particolar modo così come sono stati riassunti nella Carta europea dei diritti fondamentali. Ciò significa che responsabilità del sistema istituzionale è promuovere oggi, garantire nel più breve tempo possibile, l’accesso equo alle prestazioni che tutelano tali diritti, promuovendo la coesione sociale e contrastando le disuguaglianze e l’esclusione.

Se assumiamo questa ottica, ridiamo un respiro nuovo alle politiche sociali e focalizziamo meglio il ruolo delle Istituzioni. Non importa più chi produce ed eroga gli interventi e le prestazioni, purché persegua la tutela dei diritti sociali e assuma come propri i principi dell’equità e dell’appropriatezza.

Per sviluppare le politiche sociali in questa direzione, occorre garantire che altri sistemi determinanti per il benessere sociale svolgano pienamente il loro compito. In particolare pensiamo che:
- il sistema scolastico e quello sanitario debbano continuare ad essere finanziati prevalentemente attraverso la fiscalità generale ed essere garantiti da una forte responsabilità istituzionale, attraverso una regolazione e un controllo pubblici, che assicurino diritti universali esigibili. La gestione prevalentemente diretta, da parte delle Istituzioni pubbliche, di questi due sistemi ne fa un elemento di tutela della qualità e dei diritti di cittadinanza;
- le politiche per il diritto allo studio, il diritto alla casa, il diritto al lavoro devono essere profondamente innovate, per rispondere alle esigenze contemporanee. Le prime due sono state decisamente trascurate negli ultimi anni e hanno subito un drastico ridimensionamento delle risorse assegnate. Il tema del lavoro, invece, è stato affrontato con un notevole impiego di risorse, ma con normative e strumenti inadeguati, che hanno ancor di più aumentato le disuguaglianze e il disagio. Tutte queste carenze continuano a scaricarsi sulle politiche sociali, che non sono attrezzate per compensare le distorsioni in tali ambiti.

Per le politiche sociali, nel nostro ambito provinciale, possiamo invece proporci i seguenti obiettivi:
- definire, in assenza di una precisa identificazione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali a livello nazionale, quali interventi e servizi debbano essere garantiti e a chi, con una particolare attenzione all’equità, all’appropriatezza e alla sostenibilità dell’offerta. Questo deve essere l’impegno della prossima programmazione regionale e locale;
- rivedere il sistema di compartecipazione al costo dei servizi da parte dei cittadini. Anche in questo caso è centrale il principio di equità, valutando quanto può essere finanziato con la fiscalità generale e quanto con la contribuzione del cittadino. Quest’ultima deve essere rapportata alla reale disponibilità di risorse finanziarie e patrimoniali delle persone e delle famiglie e ai carichi di cura. La mancata riforma a livello nazionale dell’ISEE non può non trovare a livello regionale e locale correttivi che adeguino questo strumento di valutazione della condizione economica alla finalità di definire una reale e realistica capacità di contribuzione;
- intervenire fin dove è possibile, sul piano locale, sulle erogazioni monetarie, finalizzandole a scopi e azioni precisi, concordati dai servizi con le persone interessate. Deve essere in ogni modo prevista una verifica periodica sul corretto utilizzo delle risorse e sui risultati ottenuti, premesse per una conferma della prestazione. Contemporaneamente deve essere introdotta una modalità che consenta agli interessati di optare tra erogazioni monetarie e servizi. Più difficile da perseguire a livello locale l’obiettivo di condizionare rigorosamente le prestazioni economiche a precise garanzie sulla regolarità del lavoro acquisito dalle famiglie. È comunque un tema che deve assolutamente essere tenuto al centro dell’attenzione;
- diffondere e sostenere interventi e servizi territoriali e domiciliari più leggeri e flessibili, che sappiano rispondere in maniera più personalizzata alle esigenze di conciliazione tra lavoro e cura o alle esigenze delle persone fragili e vulnerabili. Socializzazione, sostegno educativo, mutuo aiuto, accompagnamento sono alcune delle azioni che volontari, vicinato, operatori informali possono assicurare per migliorare la qualità della vita delle mamme, degli anziani, dei disabili, di tutte le persone che possono raggiungere un adeguato stato di benessere, senza essere prese in carico dai servizi, purché qualcuno si occupi di compensare qualcosa che manca;
- rilanciare il grande potenziale di un volontariato che, sempre meno dipendente culturalmente ed economicamente dal sistema pubblico, sappia appieno sviluppare valore aggiunto nella rete dei servizi. Senza rinunciare a quanto le organizzazioni di volontariato stanno già oggi facendo, si potrebbero condividere con esse nuovi obiettivi e, in particolare, una funzione strategica del volontariato organizzato nella promozione di sani stili di vita e nel sostegno alle persone fragili. Per svolgere tali compiti occorrono doti di comunicazione sociale e di qualità relazionale, che il volontariato, come nessun altro, possiede. Fra l’altro, questo campo d’azione è strategico, in quanto ormai tutti siamo convinti che solo con la prevenzione sarà possibile vincere le sfide future dell’invecchiamento della popolazione e della diffusione delle patologie degenerative;
- evitare di confondere sussidiarietà, esternalizzazione, privatizzazione. La sussidiarietà che vogliamo sviluppare è un modello di relazioni tra istituzioni e soggetti della società civile che porti a una reale assunzione di responsabilità, a partire dal basso, in una prospettiva di reciprocità. La tradizione consolidata nel nostro territorio, di collaborazione pubblico-privato, si è declinata in questi anni in molteplici esperienze, che hanno coinvolto l’intero sistema di protezione sociale. Anche l’accreditamento è stato un passo importante nella costruzione di un sistema capace di valorizzare il ruolo sinergico e non antagonista dell’impresa sociale profit e no-profit, nello svolgere una fondamentale funzione pubblica. Oggi ci sono le condizioni perché gli attori dell’economia sociale si facciano promotori di “intrapresa”, anziché candidarsi alla sola gestione esternalizzata, ricercando nuove direzioni di sviluppo aperte al soddisfacimento dei bisogni sociali delle persone e delle famiglie. È quindi necessario valorizzare e sostenere le iniziative che realizzano risposte adeguate alle distorsioni che l’economia e la società creano, in direzione di obiettivi e priorità comuni e condivisi. In altre parole, chi non persegue principi di equità sociale e di interesse generale si colloca al di fuori dell’ambito della sussidiarietà;
- favorire l’estensione dell’offerta di prestazioni e servizi sociali, anche al di fuori dell’ambito istituzionale, può rappresentare un’opportunità di allargamento della risposta alle esigenze delle persone e delle famiglie, in un contesto di universalità dei diritti. Tra le diverse forme di auto-organizzazione della risposta ai bisogni sociali, ci sembra particolarmente interessante il sistema mutualistico. In Regione, nel Paese e in tutta Europa, esistono già varie forme di copertura mutualistica, che offrono il rimborso di alcune prestazioni sanitarie e sociali o che offrono “pacchetti di prestazione convenuti” al posto del rimborso economico. Occorre studiare una ipotesi di mutua territoriale, regionale, nella quale far confluire sia capitale pubblico che capitale privato, in grado di attrarre assicurazioni, mutue categoriali, aziende, categorie economiche e sindacati, che potrebbero candidarsi a coprire un dato fabbisogno sanitario o sociale. Si tratta di quelle prestazioni già oggi non previste nei livelli essenziali di assistenza (odontoiatria, fisiatria, sostegno alla maternità, prevenzione…) che sono destinate a crescere, in virtù della non sostenibilità della spesa sanitaria e sociale. Sul fronte, poi, dei bisogni sociali, le esigenze di cura, dall’infanzia alla disabilità, alla non autosufficienza, richiederanno risorse sempre maggiori per servizi, anche sempre più personalizzati, che già oggi non sono garantiti a tutti dall’offerta pubblica. Questi servizi, intermediati da un sistema di mutualità regionale, potrebbero essere corrisposti proprio attraverso una nuova e diffusa impresa sociale. Ciò rappresenta, in un momento di grave crisi economica, un’opportunità perché l’impresa sociale possa diventare volano di economia. Bisogna, però, che usciamo dalle dichiarazioni di volontà e ci impegniamo tutti a produrre un serio e concreto studio di fattibilità.

I Comuni hanno profondamente modificato il loro modo di essere, abbandonando logiche campanilistiche e assumendo una prospettiva di programmazione, regolazione e committenza in ambito distrettuale. Questo ha contribuito in maniera significativa allo sviluppo delle politiche per la salute e il benessere sociale, consentendo di condividere le priorità, ottimizzare l’uso delle risorse, creare strumenti di supporto alle decisioni politiche, sistemi di accesso più equi ed efficienti, forme di produzione (ASP) e di assicurazione della qualità (accreditamento) più funzionali.

Questa esperienza va sviluppata in due direzioni:
- integrare maggiormente le politiche e i sistemi operativi, non solo con assistenza e sanità, ma anche con politiche educative, diritto allo studio, casa, occupazione;
- ampliare la visuale, uscendo dalla logica di gestione delle funzioni e delle risorse istituzionali, in direzione del sostegno alla comunità, della creazione di reti di solidarietà, della qualificazione delle iniziative sociali, dell’orientamento delle risorse familiari e sociali verso obiettivi appropriati e sostenibili.

Per sostenere questi indirizzi, occorre dare un nuovo statuto ai servizi sociali dei Comuni, che negli ultimi anni sono stati confinati ad una prevalente funzione istruttoria per l’accesso ai servizi, qualificata ma pur sempre limitata. La semplificazione del sistema degli accessi unita a un’evoluzione professionale degli operatori ci consentirebbe di orientare i servizi sociali dei Comuni verso un ruolo di tutela dei diritti, promozione della coesione sociale, prevenzione delle vulnerabilità sociali, contrasto della discriminazione e dell’esclusione, valorizzazione delle risorse comunitarie. Questo farebbe fare un salto di qualità agli interventi sociali, ma anche al ruolo dei Comuni, mettendoci in linea con la cultura europea delle politiche sociali.

In estrema sintesi, per riprendere una definizione di Grazia Labate, questi sono i pilastri su cui poggia il nostro progetto di innovazione: “in primo luogo il ruolo centrale degli enti locali come i soggetti in grado di garantire la rappresentatività e l’inclusività dei bisogni sociali e l’equa distribuzione delle risorse”. Un sistema pubblico che sia garante di standard, modelli operativi, qualità e controllo degli obiettivi ma anche capace di sviluppare un mercato sociale in cui imprese sociali, cooperazione, mutualità territoriale, associazionismo, privato sociale concorrano ad ampliare la platea dell’offerta sociale, sostenendo le famiglie nei loro impegni di cura e combattendo la piaga del lavoro nero e dequalificato.

Questa la cornice dentro la quale vogliamo sviluppare le esperienze recenti e le buone pratiche, in un rinnovato impegno di innovazione e di responsabilità istituzionali. Le cinque comunicazioni lanciano alcune tappe di lavoro alle quali ci auguriamo se ne aggiungano altre.

LA RELAZIONE in formato PDF

---

Condividi su: